對(duì)財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文的解讀

自2013年國(guó)家大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式以來(lái)，PPP工作成果顯著。但在發(fā)展過(guò)程中，地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作等問(wèn)題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))（以下簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”），旨在以PPP項(xiàng)目庫(kù)管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，推動(dòng)PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)92號(hào)文核心內(nèi)容的梳理和解讀，以期對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目起到規(guī)范和指引作用。

    一、92號(hào)文的具體負(fù)面清單

（一）對(duì)于新申請(qǐng)進(jìn)入管理庫(kù)的項(xiàng)目具有下列情況不予入庫(kù)

1、不宜采用PPP模式（永久性排除）

（1）不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招

商引資項(xiàng)目等；

    （2）因涉及國(guó)家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；

    （3）僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的；

    （4）其他。

    2、前期準(zhǔn)備工作不到位

    （1）新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；（可補(bǔ)）

    （2）涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；（可補(bǔ)）

    （3）未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的。（永久性排除）

    3、未建立按效付費(fèi)機(jī)制 （不屬于清退范圍，但為新項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻）

    （1）通過(guò)政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的。

    （2）政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的。

    （3）項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

    （二）對(duì)于已入庫(kù)項(xiàng)目具有上述1、2項(xiàng)或具有下列情況的，應(yīng)予清退

1、未按規(guī)定開(kāi)展 “兩個(gè)論證”（可補(bǔ)）

（1）未進(jìn)行兩個(gè)論證的項(xiàng)目 （財(cái)金21號(hào)文和167號(hào)文出臺(tái)兩評(píng)要求之前已進(jìn)入采購(gòu)階段的項(xiàng)目可以除外）；

（2）兩個(gè)論證方法和程序不規(guī)范的項(xiàng)目。

2、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施（永久性排除）

（1）兩個(gè)論證通過(guò)項(xiàng)目但一年之內(nèi)未進(jìn)入采購(gòu)階段的項(xiàng)目；

（2）所在地區(qū)PPP政府支出超過(guò)10%上限；

（3）自行退庫(kù)項(xiàng)目。

3、不符合規(guī)范運(yùn)作要求 （可改）

（1）未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；

（2）采用BT方式實(shí)施的；

（3）采購(gòu)文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；

（4）未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；

（5）違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資

金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的。

4、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保（可改）

（1）由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購(gòu)社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；

（2）政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；

（3）政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的。

5、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)（可改）

除保護(hù)國(guó)家秘密和商業(yè)秘密、不觸及公共安全底線外，強(qiáng)調(diào)：

（1）項(xiàng)目庫(kù)信息需結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理。

（2）入庫(kù)的要求就是實(shí)現(xiàn)兩評(píng)一案以及采購(gòu)相關(guān)文件核心信息的公示，保證項(xiàng)目運(yùn)作公開(kāi)公平。

    二、清理整改時(shí)間要求和不清理整改后果

    2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作，未完成的由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改，逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫(kù)直至整改完成。

因此，根據(jù)文件要求，對(duì)已入庫(kù)項(xiàng)目應(yīng)該視可整改和不可整改的不同情形加以處理，即對(duì)于項(xiàng)目可以完善資料、進(jìn)行整改的，可以給予補(bǔ)充完善后，經(jīng)審核通過(guò)后不清理出庫(kù)。對(duì)于項(xiàng)目存在違反PPP精髓，無(wú)法完善資料、進(jìn)行整改的，則堅(jiān)決清理出庫(kù)，對(duì)于已經(jīng)簽約落地的項(xiàng)目，政府方與社會(huì)資本方要做好合同善后事項(xiàng)。

三、PPP項(xiàng)目被清退出庫(kù)的后果

《關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理暫行辦法》的通知》（財(cái)金〔2017〕1號(hào)）第十五條 “……被清退的項(xiàng)目自清退之日起一年內(nèi)不得重新納入PPP綜合信息平臺(tái)?！??！蛾P(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金〔2015〕166號(hào)）“（八）建立綜合信息平臺(tái)建設(shè)獎(jiǎng)懲掛鉤機(jī)制。……未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任?！币馕吨磺逋说捻?xiàng)目不符合PPP特征，不認(rèn)定為PPP項(xiàng)目，政府支出責(zé)任無(wú)法納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃。被清退的項(xiàng)目經(jīng)過(guò)重新完善、修改后，還有機(jī)會(huì)重新申請(qǐng)，通過(guò)審核后入庫(kù)，但是時(shí)間需要間隔一年。

    四、審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，如何理解？

    對(duì)于審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，可以參照史耀斌副部長(zhǎng)在財(cái)政部PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部工作座談會(huì)中的講話，即“要審慎開(kāi)展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對(duì)于不包含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容、無(wú)績(jī)效考核機(jī)制、社會(huì)資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，不得安排財(cái)政資金”。據(jù)此，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類項(xiàng)目，可從兩個(gè)方面理解，一個(gè)是項(xiàng)目選擇方面，純粹的政府付費(fèi)類項(xiàng)目數(shù)量將會(huì)大幅下降，且要求項(xiàng)目具有運(yùn)營(yíng)內(nèi)容；二是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，要具有績(jī)效考核機(jī)制，并要求社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于采用“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營(yíng)績(jī)效付費(fèi)”的政府付費(fèi)類項(xiàng)目，未來(lái)已基本沒(méi)有入庫(kù)可能性，92號(hào)文中也明確提到，未來(lái)入庫(kù)項(xiàng)目中不能再出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)成本不納入績(jī)效考核的情況。

    五、債務(wù)性資金充當(dāng)資本金，如何正確理解？

    首先要理解債務(wù)性資金和自有資金的概念：債務(wù)性資金指的是企業(yè)在金融市場(chǎng)上通過(guò)負(fù)債方式從資金提供者那里取得的資金，又稱借入資金；與其相對(duì)的概念就是自有資金，即指企業(yè)為進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所經(jīng)常持有，可以自行支配使用并毋須償還的那部分資金。

    其次要明確財(cái)政部對(duì)于資本金穿透的態(tài)度，這一點(diǎn)可以從財(cái)政部王毅司長(zhǎng)在第三屆中國(guó)PPP融資論壇中的發(fā)言中看到，即“任何投資項(xiàng)目、任何金融活動(dòng)，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會(huì)資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運(yùn)營(yíng)。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的規(guī)范?！?/span>

據(jù)上：

    公共性基金作為PPP項(xiàng)目資本金在未來(lái)的可能性微乎其微，且基金公司若想入股項(xiàng)目公司，也可能會(huì)被限制只能在競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本環(huán)節(jié)中作為聯(lián)合體入股項(xiàng)目公司（前基金進(jìn)入模式）；而目前的中基金進(jìn)入模式（選定社會(huì)資本后在項(xiàng)目公司組建階段引入基金）和后基金進(jìn)入模式（項(xiàng)目公司組建完成后的股權(quán)轉(zhuǎn)讓階段）將會(huì)被限制。

    需要明確的是，基金穿透后的資金來(lái)源并不一定都是來(lái)自銀行。PPP產(chǎn)業(yè)基金依據(jù)其設(shè)立主體的不同，也分為不同的種類。目前我國(guó)的PPP產(chǎn)業(yè)基金主要分為三類，一是政府主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金；二是由金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金；三是由社會(huì)企業(yè)主導(dǎo)的PPP產(chǎn)業(yè)基金。對(duì)于前兩者，已大概率不能再作為PPP項(xiàng)目的資本金了，而后者即便可以作為項(xiàng)目資本金，但仍要求企業(yè)拿出大部分自有資金作為項(xiàng)目資本金，相信后續(xù)的具體規(guī)定也會(huì)不斷出臺(tái)。