規(guī)范PPP項(xiàng)目的核心要求

近期，財(cái)政部向各省財(cái)政部門發(fā)出《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》。該征求意見稿最重要的信息主要有：1．規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱形債務(wù)；2．原則上不再開展完全政府付費(fèi)項(xiàng)目。本文結(jié)合PPP項(xiàng)目操作實(shí)踐，對(duì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目的要求作以下梳理：

    （一）主體合規(guī)

    1．政府方簽約主體的適格問題

    PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，是指與中標(biāo)的社會(huì)資本方簽訂PPP項(xiàng)目合同的政府方或政府方代表，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作。

    2．社會(huì)資本方主體適格問題

    PPP社會(huì)資本方可以是已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等），也包括銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的退出類融資平臺(tái)公司，但銀監(jiān)會(huì)大名單內(nèi)的監(jiān)管類融資平臺(tái)不得作為社會(huì)資本方。

    （二）客體合規(guī)

    PPP適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，主要包括市政設(shè)施（燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等）、交通設(shè)施（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等）、公共服務(wù)（醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等），以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，項(xiàng)目具有投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高等特點(diǎn)。 

    （三）運(yùn)作方式規(guī)范

    1．規(guī)范性要求

    PPP項(xiàng)目合規(guī)的運(yùn)作方式包括OM（委托運(yùn)營(yíng)）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交）和ROT（改建-運(yùn)營(yíng)-移交）等，但不包括各種形式的BT（建設(shè)-移交）模式。

    2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

    無(wú)論是OM、MC還是BOT、BOO、TOT和ROT模式，PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式的最核心點(diǎn)就是，項(xiàng)目要有“實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營(yíng)”（Management或Operation），不能缺少實(shí)質(zhì)性運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)而僅僅是BT（建設(shè)-移交）模式。

   （四）項(xiàng)目合規(guī)手續(xù)的規(guī)范性要求

    1．規(guī)范性要求

    大多數(shù)PPP項(xiàng)目均涉及到項(xiàng)目建設(shè)，如BOT、BOO、ROT等模式，既然涉及到項(xiàng)目建設(shè)，就要符合項(xiàng)目建設(shè)要求具備項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)手續(xù)，如可研、環(huán)評(píng)、土地等合規(guī)手續(xù)。

    2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

    PPP項(xiàng)目的建設(shè)手續(xù)（可研、環(huán)評(píng)、土地等項(xiàng)目合規(guī)性審批手續(xù)），必須按照《關(guān)于組織開展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函[2016]47號(hào)）要求，滿足合規(guī)性完備性要求。

涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目，應(yīng)按照《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)）要求，按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)。

   （五）采購(gòu)程序的規(guī)范性要求

    1．規(guī)范性要求

    PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交五大操作環(huán)節(jié)，涉及的規(guī)范性要求較多，這一塊也是PPP項(xiàng)目最容易出現(xiàn)問題的領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》執(zhí)行相關(guān)流程。

    同時(shí)，財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》（財(cái)金[2014]113號(hào)）對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等操作環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范。

    2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

    當(dāng)前，很多政府為了支持政府所屬融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，采購(gòu)方式大多直接采取單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)方式，其實(shí)是不符合政策規(guī)范要求的。不同采購(gòu)方式適用于不同采購(gòu)條件，不能簡(jiǎn)單的采取單一來(lái)源采購(gòu)方式。采購(gòu)的環(huán)節(jié)和條件較為復(fù)雜，應(yīng)執(zhí)行《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》、《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》《政府采購(gòu)法》等政策規(guī)定。 

    （六）風(fēng)險(xiǎn)分配的規(guī)范性

    1．政策要求

    風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，是PPP模式區(qū)別于政府部門與社會(huì)資本方其它交易形式的顯著標(biāo)志。在PPP模式中，政府部門盡可能地承擔(dān)自己有管理優(yōu)勢(shì)的伴生風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的具體經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，最終實(shí)現(xiàn)雙方風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)應(yīng)對(duì)、最佳分擔(dān)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。

    2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

    政府部門應(yīng)主要承擔(dān)外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施管理風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目組織和內(nèi)部協(xié)調(diào)的風(fēng)險(xiǎn)主要由雙方共同承擔(dān)。具體來(lái)講就是，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

   （七）績(jī)效掛鉤機(jī)制的規(guī)范性

    1．政策要求

    所謂績(jī)效掛鉤，就是PPP項(xiàng)目涉及政府付費(fèi)、財(cái)政缺口補(bǔ)助的，應(yīng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，政府付款不能按照固定金額支付，而應(yīng)與項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，完成得好可以100%甚至獎(jiǎng)勵(lì)，完成不好就要扣減付費(fèi)。

    2．存在的問題

    財(cái)辦金[2017]92號(hào)文明確，政府付費(fèi)與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%的，不得入庫(kù)。在但在92號(hào)文下發(fā)前，大部分政府付費(fèi)項(xiàng)目都沒有建立完整的績(jī)效考核，也沒有將政府支出與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤，即使掛鉤也是極少部分形式上的掛鉤，大部分支出還是固定支出。

   （八）兩評(píng)一案的規(guī)范性要求

    1．政策規(guī)范性要求

   “兩評(píng)一案”（物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證，項(xiàng)目實(shí)施方案）是判斷是否適合采取PPP模式的關(guān)鍵，也是作為控制地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵屏障（紅線中的紅線）。因此，“兩評(píng)一案”必須要經(jīng)過(guò)詳細(xì)論證并經(jīng)所屬政府財(cái)政部門及地方政府審批同意后方可采取PPP模式。

    2．判斷標(biāo)準(zhǔn)

    作為非政府部門的投資者、金融機(jī)構(gòu)或者相關(guān)第三方，判斷標(biāo)準(zhǔn)比較簡(jiǎn)單，主要是看以下兩點(diǎn)：

   （1）“兩評(píng)”（物有所值評(píng)價(jià)，財(cái)政承受能力論證）是否有論證依據(jù)，論證結(jié)果是否經(jīng)所屬政府財(cái)政部門審查同意并發(fā)文批復(fù)。

   （2）“一案”（項(xiàng)目實(shí)施方案）是否經(jīng)所屬政府同意并發(fā)文批復(fù)。